国企加强内控制度建设     

　 　　 　　　　 　　 　　 2006年11月28日 14：00

　　防止企业风险重点不在于限制，而在于监督

　　《上海国资》记者 施征 9 月 27 日上午 ，国资委副秘书长兼统计评价局局长孟建民在一个公开场合做出表示 :“ 国资委近期将出台中央企业内部控制管理办法、内部控制评估管理办法，并最终探索出适应中国国情的企业内部控制和风险管理的制度体系 ” 。

　　种种迹象都表明，传闻已久的中国版 “ 萨班斯法案 ” 已经进入倒计时，企业内控和风险管理的制度体系建设也由此进入最关键时期。

　　2006 年上海国资委出台了包括对外担保、风险投资、内部审计等九份财务监管文件，实质是对企业的内控制度的执行工作进一步加强了监管。

　　据了解 ,2007 年上海国资委还将对不良资产、境外企业投资、债务管理、企业重组财务监管等方面出台一系列监督制度。

　　加强内控制度监督工作防止企业风险重点不在于限制，而在于监督。

　　国资委主任李荣融日前在珠海召开的企业高风险投资业务监管国际研讨会上曾表示，中央企业对高风险投资业务既不能盲目参与、投机炒作，又不能敬而远之、退避三舍，应理性面对、规范运作，而非 “ 因噎废食 ” 。

　　有业内人士认为，从 “ 株冶事件 ” 、 “ 中航油事件 ” 到 “ 国储铜事件 ” 等系列事件表明 , 企业并不是缺乏内控制度，而是缺乏对制度的监督力量。加强国企的内控制度监督工作 , 已经成为迫在眉睫的问题。

　　上海国资委在下发《上海市国有企业对外投资中风险业务的财务核算及内部控制工作指引》时就指出，这份《指引》不是为了限制风险投资，而是为了能更好地监督风险投资。

　　目前上海国资委重点在抓的风险投资监督工作，也包括股票、期货、基金等投资活动。这些监督工作不仅涉及审批工作，更重要的是监督规章制度的执行过程，使整个过程更加公开透明化，防止风险累积造成的巨大隐患。

　　监督以内审为重点

　　企业的内审机构是监督企业内部控制最重要的部门。内审机构工作可以渗透到各个部门，既具有一定的独立性，也能融入于企业。并且内审机构可以对企业各部门随时进行突击检查，不像外审具有时效性容易应付。

　　目前企业内审机构的工作主要包括四个方面。一是内控制度审计。例如目前上海国企正重点抓的风险投资审计工作，内审机构主要审查风险投资内控制度执行情况。二是重大事项审计 , 包括投资、采购等工作的审计。三是经济责任审计，一般针对被投资企业和各业务部门。四是效益审计 , 主要是与考核挂钩，目前这种审计工作还在探索过程中。

　　在上述审计工作中，可以说前三种审计工作恰恰是内审机构人员最 “ 不愿意 ” 做的，因为容易得罪人。由于目前国企尤其是非上市公司，内部审计机构大多隶属于行政副职，机构领导一般为财务总监、副总经理，位居总经理之下，地位比较尴尬，审计纠错工作往往积极性不高。

　　为了督促内审机构工作人员严格履行自身职责，上海国资委出台的《 2006 年度本市国有企业内部审计工作意见》中明确提出了 “ 内审工作责任制 ” ，即 “ 对于企业出现重大违反国家财经法纪的行为和企业内部控制程序出现严重缺陷，除按规定依法追究企业主要负责人、总会计师（或者主管财务工作负责人）及财务部门负责人的有关责任外，同时还相应追究企业审计委员会及内部审计机构相关人员的监督责任。 ”

　　另外，为了进一步提升内审机构在企业中的行政地位，《意见》还指出， “ 国有控股公司和国有独资公司，应当依据完善公司治理结构和完备内部控制机制的要求，在董事会下设立独立的审计委员会。企业审计委员会成员应当由熟悉企业财务、会计和审计等方面专业知识并具备相应业务能力的董事组成，其中主任委员应当由外部董事担任。 ”

　　据了解 , 目前上海国资委所监管的部分非上市国有企业 , 已开始试行由外部董事担任审计委员会主任的行政制度。

内审方式尚待改进

　　“ 只要程序得到执行，就可以相信结果 ” ，这似乎越来越成为现代管理方式的一种理念。

　　很多国外企业的内部审计已逐渐脱离财务审计的繁重劳动 , 而更专注于内控制度的审计。显然 , 由外部审计机构担当财务审计的工作 , 本身更具有客观价值。

　　某跨国公司驻上海的某公司，聘请会计事务所进行审计，审计人员刚完成工作撤离现场，该跨国公司的内审机构人员随即飞抵上海，但他们并不是来对账本进行复查的，而是来询查公司委托的会计师事务所的审计人员曾经住在哪里、审计时在公司里吃的是什么样的工作餐等等，显然他们要查的是公司人员有没有严格执行外审人员的接待制度，其实也就是对内控制度进行的一种检查。如果他们得到满意的答卷，就不会再进行查账的重复劳动。

　　有的外企的内审方法是请抽查的员工填调查表，例如报销找谁签字 , 采购 100 万的商品要经过几道程序等 , 调查题目貌似秩序混乱、前后并无关联 , 但有的人会填的前后矛盾，平时不按程序的工作方式暴露无疑。

　　“ 四大 ” 会计事务所有时为了降低自身风险，也喜欢在审计前让客户填制度调查表，有的企业曾经 “ 一不小心 ” 就被得到个 “ 缺乏诚信 ” 的结论。

　　对于国有企业的监督管理单位 —— 国资委来说 , 同样监督的应该是程序，而不是具体的工作 , 毕竟国资委不是 “ 万事通 ”, 那么多企业的业务也不可能管得过来。

　　例如国务院国资委即将出台的《国有资产损失责任追究办法》，其理念之一，即并不是所有的资产损失都要追究处罚，关键是工作流程要符合程序。

　　另外 , 目前通过信息化的手段进行内部审计已成为比较普遍的方式 , 内审工作人员通过企业网络能快速方便地调验企业各项数据 , 加快了审查的速度。

　　不过 , 目前我国大部分企业的内审网络 , 还不具备记录工作程序的功能，不利于监督审计人员的工作。我国审计署的审计人员在工作中有这样一套工作软件 , 能将审计人员的工作痕迹记录在电脑中 , 并且无法删改。

　　而 “ 四大 ” 会计事务所的审计软件不但有记录工作痕迹的功能，还能进行强大的分析工作。这种软件汇集了这些事务所几十年来大量的工作案例和历史经验 , 可以迅速对企业的情况分析出各个 “ 不合理点 ” ，再由审计人员进行一一排查 , 并在电脑中予以反映。由于这些 “ 不合理点 ” 不能删除，所以审计人员无法在排查工作中偷工减料。

　　这样强大功能的软件 , 目前我们国内的审计部门还是望尘莫及的。当然 , 信息化只是载体，是内审的方式之一 , 最重要的还是将监督工作程序化、体系化。

监督内控制度需多方参与

　　目前大部分上市公司都已建有内部控制制度，审计委员会对公司定期报告的审核起到重要作用，并聘请了会计机构对公司内控情况进行审核。但很多企业并不清楚内控制度实质是董事会、管理层及全体员工共同参与的一项活动，其更多约束的是董事会以下的经理层面，是对狭义公司治理的有效补充。

　　专家指出，一个有效的内控系统需要多方面的配合，其一，要有充分的和全面的内部财务、经营等方面的数据，以及关于外部市场中与决策相关的事件和条件的信息。其二，要建立可靠的信息系统，涵盖公司的全部重要活动。第三，要确保所有员工充分理解和坚持相关制度和程序，履行职责，并确保相关信息传达到应被传达到的人员。第四，不论是经营层或是其他控制人员发现了内控的缺陷，都应当及时地向管理层报告，使其得到果断处理。

　　有了有效的监督，才能产生客观的自我评估。全员参与可使员工了解哪里存在缺陷以及可能导致的后果，然后让员工自己采取行动改进这种状况，而不是等内部审计人员站出来指出问题。研究表明，实施内部控制自我评价的方法对于一个公司加强管理、提高劳动生产率、改进内部审计程序和业务经营程序以及控制风险等都有着积极的作用。

　　内部控制

　　上海证券交易所和深圳证券交易所《上市公司内部控制指引》的推出，无疑给上市公司提供了具操作性和实用性的框架，将帮助上市公司建立个性化的内控制度。

　　《上交所上市公司内部控制指引》明确给出了内部控制的定义：内部控制是指上市公司为了保证公司战略目标的实现，而对公司战略制定和经营活动中存在的风险予以管理的相关制度安排。它是由公司董事会、管理层及全体员工共同参与的一项活动。

　　内控与风险管理体系建设之路

　　2004 年 12 月底例行的中央企业负责人年度工作会议上，国资委主任李荣融专门邀请来自安永中国公司的营运委员会主席与企业风险管理部主管，给所有央企负责人上了半天风险管理讲座。

　　2005 年 , 国资委组织 7 家试点董事会的董事们专赴香港接受风险管理知识的培训。此外 , 国资委企业改革局在近两年间还组织过 8 次专门的企业风险管理研讨会。

　　而从 2005 年 10 月开始至今整整一年的时间内，中国证券市场出台的法规之多，密度之高，实为全球罕见。

　　2005 年 10 月 , 中国证监会首次出台《关于提高上市公司质量意见》， 10 月 19 日 , 国务院对该意见进行批转。这也是国务院首次就上市公司工作批转发布文件 , 速度之快 , 可见政府对于其重视程度。

　　2006 年5 月17 日 , 证监会发布了《首次公开发行股票并上市管理办法》。其第 29 条明文规定 :“ 发行人的内部控制在所有重大方面是有效的，并由注册会计师出具了无保留结论的内部控制鉴证报告 ” 。这是证监会首次对上市公司内部控制提出具体要求。

　　6 月5 日 ，上 海证券交易所出台了《上海证券交易所上市公司内部控制指引》。在上证所的《内控指引》中唯一对上市公司具有强制性的要求，是在信息披露方面上市公司应在定期报告中披露内部控制制度的实施情况，在发生重大的内部控制风险时，还应及时以临时公告形式披露。公司设有审计委员会的，可由审计委员会编制内部控制自我评估报告，并披露会计事务所的核实评价意见。

　　6 月20 日 ，国务院国资委正式对外发布了《中央企业全面风险管理指引》。这是国资委第一部以企业风险管理为主要内容的指导性文件，代表着国内企业管理实践发展的新方向。这份文件不仅是国有企业 建设风险管理体系应遵循的标准，也是国内所有企业开展风险管理工作可以参考和借鉴的操作范本。

　　7 月15 日 ，影响全球在美上市公司的萨班斯法案正式启动。选择在同一天，财政部别有深意地发起成立了“ 企业内部控制标准委员会 ” ，中国注册会计师协会也发起成立了 “ 会计师事务所内部治理指导委员会 ” 。这些举动被视为中国版 “ 萨班斯法案 ” 即将出台的前兆。

　　9 月28 日 ，深圳证交所正式发布了《深圳证券交易所上市公司内部控制指引》。

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